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杨虹 | 弃补:深圳绿色建筑补贴 政策的困惑与反思

杨虹 | 弃补:深圳绿色建筑补贴 政策的困惑与反思

打印 0条评论来源:深圳市住房和建设局

2019年6月,深圳发生了3起开发商主动放弃绿色建筑财政补贴事件。据查询,深圳市建设主管部门在2018年曾立项、评审通过5个绿色建筑项目,每个补贴额度150万~300万元不等,已明确“弃补”的项目有3个,“弃补率”达到60%。


在诸多企业融资捉襟见肘、经营环境日益艰辛的当下,令人垂涎三尺的补贴蛋糕竟然被弃之一边,形同鸡肋,是美味蛋糕,还是陷阱?这不禁让人疑虑。


在拨付补贴前,深圳市建设主管部门对上述项目进行现场复验,发现大量绿色建筑运行功能未启用,例如建筑一体化太阳能设备已拆除、中水设施停用,处于维护不善甚至“零维护”状态。为此,深圳市建设主管部门发出整改通知,要求限期整改。开发商反馈,宁愿放弃补贴,也不肯进行整改及持续运行。


开发商主动“弃补”的行为,一方面反映了绿色建筑长期以来的重建轻管、运营水平不高的现状,另一方面,从经济角度考虑,绿色建筑的运行成本高于传统建筑,在低物业收益的状态下,不少开发商及物业管理机构其实是把绿色建筑视为一种负担,常因某些理由不时地停用一些绿色设施。


1 “大跃进”式发展历程


绿色建筑作为一种可持续发展的建筑模式逐渐获得认同,从理念正走向实践,已经形成了较为完善的理论体系和相对成熟的案例经验。目前对绿色建筑的研究均集中在技术标准、规划设计理念、具体建造技术、建材采购与使用等方面,少有对政策理论、经济成本进行专题研究。


2012年5月,财政部与住建部下发了《关于加快推进我国绿色建筑发展的实施意见》,首次明确了绿色建筑奖励标准:二星及三星级每平方米分别奖励45元及80元,对于绿色生态城区的资金补助基准高达5000万元。


地方随之加大绿色建筑发展扶持机制。以深圳为例,深圳市先后印发、修订了《深圳市建筑节能专项资金管理办法》,从2012年开始,对获得绿色建筑设计标识、运行标识的项目均给予补贴。2018年修改相关管理办法后,对获得高星级绿色建筑设计标识项目的补贴提升到300万元,对运行标识项目的补贴更是达到350万元,对绿色建筑标识评价的费用也给予报销。


补贴政策出台后,深圳各类绿色建筑项目纷纷行动,发展势头迅猛。2012年,深圳宣布已建和在建绿色建筑面积突破1000万平方米。截止2018年底深圳绿色建筑面积超过1亿平方米,累计超过1000个项目获得绿色建筑评价标识,新建建筑全部为绿色建筑。相比2012年,深圳绿色建筑面积翻了10倍不止。


到底是什么造就了绿色建筑火箭速度的扩张?


2 推广中冷热两极


一边是轰轰烈烈的绿色建筑“大跃进”发展,一边是绿色建筑在终端的遇冷。


从市场反响来看,绿色建筑对消费者而言,是个相当模糊的概念。消费者购买房屋,不会考虑是否为绿色建筑,如果不涉及自身便利,更不会深究绿色建筑设施设备后续运维。


开发商在投资房地产过程中,首先考虑的要素为有效需求,其次为房地产市场的预期。房地产是否为绿色建筑,与开发商利润、品牌增值无关联度。作为绿色建筑最有力的推动者,已经漠视了绿色建筑的存在。


过去把绿色建筑推广难的原因常归结为政府激励不足,或认为绿色建筑产生的增量成本打击了积极性。也有很多学者将开发商和消费者不认同、不了解绿色建筑原因归结为环保意识不够。如果绿色建筑仅仅是“意识不到位”,那也不会出现前面“弃补”事件。


绿色建筑产业链中,开发商处于落实标准、引导绿色建筑建造前端。绿色建筑不只在集约资源方面实现建筑与人的可持续发展,也符合消费者个人利益,使消费者拥有舒适、环保的居所。理论上讲,绿色建筑具有两个方面的积极性,政府为了实现社会健康发展,积极推动绿色建筑,社会公众为了个人利益选择购买绿色建筑。与其它商品一样,绿色建筑发展过程当中应当由政府、消费者双方发挥作用。


目前绿色建筑的开发建设主要依靠行政手段推动。深圳市2013年发布促进办法,广州市在2013年出台管理规定,各大城市在“十三·五”期间相继印发了绿色建筑发展规划。实践中,政府发挥着主导作用,在绿色建筑推广上做了大量的工作,投入了可观的财政经费。


现实情况只能这样推测:各方主体对绿色建筑的反应并不相同,政府的有形之手已经过界。当有形的手伸得过长,市场无形的手缺位,使绿色建筑市场难以发育充分。


3 政府补贴产生的效用分析


按现阶段的技术体系,绿色建筑必然增加建设成本。由于造价相对增加,成本回收期不可见,利润空间有限,增量成本理论上会影响开发商投资绿色建筑积极性。


真正阻碍绿色建筑的,不在于增量成本。首先从实践来看,增量成本整体下行。经过多年发展,绿色建筑措施日趋成熟,项目总量巨增,形成大量可复制、可借鉴的案例,致使增量成本下降,减小了一次性投资的压力。


为使成本、效益之间具有可比性,本文采用净现值来表示绿色建筑收益。对绿色建筑成本效益进行评价时,从开发商投资收益的角度来分析项目具有的成本项和效益项,公式如下:


公式中,C0为绿色建筑较之传统建筑的开发商所需一次性增量成本;C1为后期运行年度所需费用;E为绿色建筑较之传统建筑所带来节约的费用;i为折现率;n为绿色建筑全寿命周期。


当NPV=0时,是绿色建筑成本的最大值;当NPV≤0时,开发商将理性放弃绿色建筑。


以深圳一项目为案例,该项目为市银级运行绿色建筑,平均单位面积绿色建筑增量成本为25.3元/m2,后期需要额外增加人力、资源的投入以维持其正常运转,产生额外运营成本2~8元/m2·月。额外运营成本过高,加上一定使用周期后更新换代、设备摊销折旧,投入已不能抵消收益,此时开发商选择了闲置设施,放弃政府补贴。


更为重要的是,假使增量成本处于静止状态,开发商也能够有三种策略选择对付增量成本:成本转嫁、成本内化或两种方法同时使用。其中,成本转嫁是使用最为有效、快捷的手段。


3.1 增量成本转嫁问题


房屋作为一种商品,价格由供求双方共同决定。由于房屋建筑具有建设周期较长、价值量大、空间固定等特点,其价格具有一般商品所没有的特点:在短时间内房屋的供给是缺乏弹性的,因此房屋市场价格很大程度上取决于供给关系。


房屋市场需求短期内缺乏弹性,即人们所谓刚性需求。短期需求缺乏弹性的商品定价时无须考虑商品的生产成本。需求缺乏弹性表示需求量变动的比率小于价格变动的比率,商品价格提高只会引起需求量些许减少,但销售总收入不会下降甚至上升。因此,绿色建筑在建造过程中产生的增量成本,开发商能够轻易地将其转嫁给消费者。


3.2 增量成本对市场均衡影响问题


房屋与一般商品不同,不仅具有消费品属性,还具有投资品的属性。作为投资品,其价格形成机制不仅取决于市场上的供求关系,更重点关注未来的预期收益。预期价格上涨则需求增加,预期价格下跌则需求减少,所谓的预期价格就是消费者根据以往的价格走势、宏观调控政策取向来判断价值。概括来说,在投资品的市场中难以找到均衡点,消费者对房屋投资通常就是“追涨杀跌”。


以深圳为例,2000年至2008年深圳市房地产市场的需求价格弹性基本持平于供给价格弹性;2008年至今,需求价格弹性都大于供给价格弹性,即目前深圳房价居高不下主要源于需求过旺所致。


市场类型影响定价权。市场类型分为完全竞争、垄断竞争、寡头垄断和完全垄断四种,四种类型的市场中生产商的定价权力大小不同,依次由弱到强。在北上广深等一线城市,土地资源稀缺,房屋市场位于寡头垄断和完全垄断之间,开发商在定价权方面占据主动地位。近20年里,国家发改委多次公布年度价格举报情况,举报重灾区集中于垄断领域,房地产位列其中。


开发商拥有的定价权,决定了其对成本转嫁的强依赖性,减少了做绿色建筑的动力压力。


3.3 咨询机构游说与财政补贴问题


上述成本转嫁、消费均衡的分析证明,政府补贴在绿色建筑发展中作用有限,财政投资力度再大都无法从根本解决绿色建筑难以真正推广的事实。


在市场缺乏动力的情况下,还是出现了大批绿色建筑,这又怎么解释?


其一是因为地方强制推行最低星级绿色建筑;其二是关于绿色建筑产业主体问题。


政府设立绿色建筑补贴的初衷,就是对增量成本进行弥补,激励开发商建造绿色建筑,以带动整个产业链发展。


绿色建筑产业涵盖产品生产和生产有关的服务内容,涉及勘察、规划、设计、检测、材料、成品生产、建筑施工与安装、运营管理、咨询与服务等多个单位,对产业发展具有较强的拉动力。


从上述看,处于产业链上游的开发商对绿色建筑推动缺乏动力。处于产业链下游的咨询机构相对被动,在开发商不愿推行绿色建筑的情况下,以政府补贴为诱因,向开发商承诺,建成绿色建筑能获取相应的政府补贴。


甚至有咨询机构与开发商签订合同,承诺获得政府补贴后,开发商才向咨询机构支付相应的咨询费用。此时咨询机构已经演变成为寻求“政策租”的掮客,不单纯承担着第三方服务的角色,这在专项资金管理中是明令禁止的。政府补贴本意是通过前端建造,带动整个产业链的良性发展。在实践中,变成了咨询单位游说开发商,共同对政府补贴进行“掘金”。


当开发商发现,绿色建筑后续运行成本不菲,后期对专业技术力量要求偏高,所投入的时间、人力、资金成本远超过政府补贴带来的收益时,开发商违背和约,放弃补贴。这也是本文开头所讲述的集体“弃补”事件的真实原因。



4 财政补贴给绿色建筑发展带来的弊端


4.1 虚假“绿色”不能实现节能环保初衷,做出来的都是“假绿建”


前面已讲过,绿色建筑的推广目前有两个途径,一是采用行政手段强制最低星级,二是咨询机构利用政府补贴来说服开发商。为获取咨询费用,咨询机构以绿色建筑能够获取补贴为诱导,向开发商做出承诺。


这种短期获取补贴的行为,导致绿色建筑设计水平和管理水平进一步降低。咨询单位为了生存,被迫从政府补贴中获利,极可能产生补贴的权利寻租。市场的推动主要依靠补贴推动,绿色建筑市场陷入恶性循环,政府越补越大,绿色建筑越来越假。长期以往,严重伤害市场信心。


4.2 补贴资金没有按预期产生技术外溢


政府补贴资金来源于财政专项资金,资金后续使用应具有明确的目标。开发商获取资金后,资金如何分配使用,政府方面无从得知。绿色建筑发展多年,开发商采用的技术体系并没有进步,仅仅是在咨询机构的配合下,以评价标准为依据,满足相应的星级等级要求,对于绿色建筑整体考虑、长期运维、新型技术采用完全不会顾及到。补贴资金是否按预期要求投入到项目后续运行,或进行相关科技研发,无从获取相关信息。


4.3 补贴规定缺乏经济理论和技术体系支撑


其一,政府补贴的目的是为了扶持特定产业或企业的发展。在过去较长的时间内,绿色建筑补贴的对象主要为开发商,消费者得不到直接受益,设计单位、施工单位也难以受益,这在市场机制上不利于调动整体协调发展。目前绿色建筑补贴政策存在瑕疵,单一的无偿补贴难以实现绿色建筑良性发展的目标。


其二,绿色建筑技术本身存在问题。绿色建筑涉及学科种类多,各学科早已形成独立标准体系,使得绿色建筑技术缺乏有机协同。绿色建筑评价标准历经修订,部分指标设置不尽合理,居民感知性低,对推广造成相当大的障碍。目前绿色建筑技术体系是否值得推广、值得政府去补贴,仍是需要研究的题目。


4.4 可能滋生寻租行为温床


理论认为,寻租是一种经济主体凭借政府保护寻求财富转移的行为,对经济发展往往具有比较严重的阻碍作用。安同良等指出,“政府与企业间存在一定程度的信息不对称,因此政府补贴可能会引发逆向的激励作用”,“一方面,寻租行为造成了社会资源配置的扭曲,防碍了更有效生产方式的实施,抑制了全社会从市场竞争中获益;另一方面,它占用了本应该用于生产性的社会经济资源,却没有创造成社会财富”。


补贴本质是由政府充当着资源分配决定者的角色。许多理论和实践证明,政府补贴这种非市场化的制度安排效率低,造成资源配置的不公平、不均衡。绿色建筑补贴来源于建筑节能资金,虽已制定了专门的管理办法,但在项目评审、排序、资助额度的核定方面,仍存在信息不对称的情况。


5 完善财政补贴考虑


直接对绿色建筑进行补贴并不是最合理的做法,而且每次弃贴行为对政府的公信力也是考验。可以考虑采取一些监督机制做法,把绿色建筑的推广权交还给企业和消费者。不见得非要短时期内大幅推广绿色建筑,可以设想允许经过三年甚至五年的过渡期,使消费者逐步接受绿色建筑。


(1)提高财政补贴支出效益,从制度创新上改变补贴方式。在总量上,压缩财政补贴规模;在结构上,规范补贴方式,调整分配格局。


(2)对于补贴政策走向,上策为取消,中下策为规范财政补贴的范围和重点。广州、北京及江苏省部分城市正逐步削减或取消绿色建筑补贴,这并未给致力于绿色建筑的企业造成太大打击。作为重点推广绿色建筑的城市,市场相对成熟,产业链整合度较高,融资问题较小,趋向于取消补贴。也可以考虑改变绿色建筑无偿资金补贴方式,取消直接补贴,尝试建立贷款贴息基金和价格风险基金新的补贴政策。


(3)增加财政对绿色节能方面科研支持力度。消费者对绿色建筑的认同感低,理解不尽相同。现有绿色建筑技术体系仍没有形成有机体,难以让人体验感知到“绿色”。对绿色节能技术集成仍有大量空间去探讨。建议抛弃生硬的星级评价和财政补贴,加强基础科技研究扶持,减少技术、标准等形成过程中的利益考虑,促进建筑真正绿色发展。


6 还需深入探讨的问题


在绿色建筑发展初始阶段,政府强有力的推动和扶持是有必要的。此时,政府对市场的干预范围、方式和形式多样,财政补贴是其中非常重要的支持手段。很多学者从实证中提出自己的观点,“政府补贴提高了受援助企业的产出、就业及固定资产,但是考虑到补贴对未受援助企业带来的利益损失,从整体上看政府补贴在长期中并不利于行业发展”。


“弃补”事件产生的效应不止是放弃几百万元的资助这么简单,事件将波及公信力、财政预算的执行、行政成本浪费等方面。若更深入思考,引出以下问题:(1)绿色建筑补贴政策是否合理;(2)绿色建筑不“绿”,是否发展成为政绩工程;(3)补贴是否影响绿色建筑行业的良性发展;(4)绿色建筑技术集成体系是否可持续、可推广;(5)长期对绿色建筑进行补贴,是否会步入新能源补贴的后尘。


本文仅针对此次弃补事件进行分析,不能全部解答上述问题,毕竟这些问题关乎整个绿色产业的发展,业内人士有必要作进一步分析与研究。


(编辑:奚雅青)



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